La cláusula de progreso y los estímulos a la exportación.-
Por Juan Gustavo Salthú
Sumario:
1.- Derecho subjetivo concedido al exportador y discrecionalidad del Estado.-
2.- La cláusula de progreso como fuente constitucional del otorgamiento de los denominados estímulos a la exportación.-
3.- Concepto de los instrumentos de fomento aduaneros.-
4.- Nulidad de la suspensión o derogación total de los beneficios frente a un acto administrativo incausado o inmotivado.-
5.- Vías de reclamo a fin de obtener el restablecimiento de derechos y reparación de los daños y perjuicios derivados de la responsabilidad extracontractual del Estado.-
6.- Conclusión.-
1.- Derecho subjetivo concedido al exportador y discrecionalidad del Estado:
A partir de la vigencia de la Ley 22.415[1], han quedado legislativamente regulados, dentro del Código Aduanero, los denominados “estímulos a la exportación”[2].-
Doctrinariamente, se sostiene que los estímulos a la exportación “son reflejo de una política exportadora y técnicamente pueden ser pasibles de clasificarse como ‘efectos’ de actos administrativos unilaterales o de ‘efectos múltiples’, con sus características posteriores eventuales de ‘derechos subjetivos adquiridos’ o bien, de meras ‘expectativas’, según el caso con sus consiguientes consecuencias jurídicas”[3].-
En definitiva, no se trata de un acuerdo entre el exportador y el Estado del que pueda devenir la responsabilidad contractual de este, sino que tiene por sustento su imperio, por lo que la responsabilidad en todo caso será de naturaleza extra contractual[4].-
Frente a estos beneficios legalmente concedidos, vale preguntarse si el Poder Ejecutivo Nacional, en ejercicio de sus facultades delegadas por el art. 829 del Código Aduanero, mantiene la posibilidad de privar totalmente el derecho subjetivo del exportador a título oneroso a su percepción, por cuestiones de oportunidad, mérito y conveniencia, o bien disminuirlo sustancialmente, sin justificación de causa o motivo que lo avale; o si, por el contrario, ello implica un exceso o ejercicio arbitrario de su poder discrecional, revisable judicialmente, generando –en su caso- la responsabilidad extra contractual del Estado a fin de reparar los daños y perjuicios irrogados al administrado que se haya visto privado ilegítimamente de sus derechos.-
2.- La cláusula de progreso como fuente constitucional del otorgamiento de los denominados estímulos a la exportación:
Establece el art. 75, inc. 18, de la Constitución Nacional, como facultad propia del Congreso de la Nación la de: «Proveer lo conducente a la prosperidad del país, al adelanto y bienestar de todas las provincias, y al progreso de la ilustración, dictando planes de instrucción general y universitaria, y promoviendo la industria, la inmigración, la construcción de ferrocarriles y canales navegables, la colonización de tierras de propiedad nacional, la introducción y establecimiento de nuevas industrias, la importación de capitales extranjeros y la exploración de los ríos interiores, por leyes protectoras de éstos fines y por concesiones temporales de privilegios y recompensas de estímulo.».-
Cláusula que tiene fuente histórica propia, desconocida en otras constituciones americanas de la época, que fuera tomada por los constituyentes del proyecto de constitución incorporado a las bases de Juan Bautista Alberdi[5].-
Ampliando el análisis de la génesis del precepto señala Humberto Quiroga Lavié que «inequívocamente la fuente de la cláusula de la prosperidad fue el inc. 3ero. del art. 67 del Proyecto de Alberdi, con algunas modificaciones introducidas por la Comisión Redactora en la Constituyente de 1853»[6].-
Con este objetivo proclamaba Alberdi a «la legislación como medio de estimular la población y el desarrollo de nuestras repúblicas», considerando que «las exigencias económicas e industriales de nuestra época y de la América del Sud deben servir de base de criterio para la reforma de nuestra legislación interior, como servirán para la concepción de su derecho constitucional.- La Constitución debe dar garantías de que sus leyes orgánicas no serán excepciones derogatorias de los grandes principios consagrados por ella, como se ha visto más de una vez.- Es preciso que el derecho administrativo no sea un medio falaz de eliminar o escamotear las libertades y garantías constitucionales…»[7].-
Complementariamente, a fin de otorgar operatividad a este postulado, el art. 75, en su inciso 32, faculta al Congreso para: «Hacer todas las leyes y reglamentos que sean convenientes para poner en ejercicio los poderes antecedentes, y todos los otros concedidos por la presente Constitución al gobierno de la Nación Argentina».-
Así, la Constitución histórica de 1853/60 delegó en el Estado la implementación, entre otras, de políticas industriales y captación de capitales extranjeros, admitiendo el uso para promover estos objetivos de medidas de protección, concesiones temporales de privilegio y recompensas de estímulo.-
Afirmando, al respecto, María Angélica Gelli que: “Como es sencillo advertir, el programa del art. 75, inc. 18, perfila un Estado que lo es todo, menos prescindente y le facilita la elección de diferentes alternativas, según las necesidades y circunstancias del país, a fin de que el Poder Legislativo elija, seleccione y planifique la consecución de objetivos de bienestar, y escalone medios necesarios, convenientes u oportunos”[8].
3.- Concepto de los instrumentos de fomento aduaneros:
En cumplimiento de la cláusula programática en comentario, al momento de la sanción de la Ley 22.415, instrumentó los denominados “ESTIMULOS A LA EXPORTACIÓN”, estableciendo como tales: los reembolsos, los reintegros y los drawbacks[9].-
En primer lugar, el art. 820 del Código Aduanero define el drawback como “el régimen aduanero en virtud del cual se restituyen total o parcialmente los importes que se hubieran pagado en concepto de tributos que gravaron la importación para consumo, siempre que la mercadería fuere exportada para consumo”.-
En segundo término, el régimen de reintegros, según lo establece el art. 825, punto 1, es aquél “en virtud del cual se restituyen, total o parcialmente, los importes que se hubieran pagado en concepto de tributos interiores por la mercadería que se exportare para consumo a título oneroso o bien, por los servicios que se hubieran prestado con relación a la mencionada mercadería”.-
Finalmente, el régimen de reembolsos es “aquél en virtud del cual se restituyen, total o parcialmente, los importes que se hubieran pagado en concepto de tributos interiores; así como los que se hubieren podido pagar en concepto de tributos por la previa importación para consumo de toda o parte de la mercadería que se exportare para consumo a título oneroso o bien, por los servicios que se hubieren prestado con relación a la mencionada mercadería” (art. 827, L. 22.415).-
En suma, los beneficios descriptos se han constituido como un verdadero derecho del exportador, extra zona, a título oneroso, que ha dado sustento a la práctica comercial consagrada en el precepto de “no exportación de impuestos”.-
4.- Nulidad de la suspensión o derogación total de los beneficios frente a un acto administrativo incausado o inmotivado:
Más allá del fundamento constitucional y legalmente específico que el exportador posee al ser acreedor del beneficio concedido por el Estado, lo cierto es que su aplicación ha sido delegada al Poder Ejecutivo, el que alternativamente –esgrimiendo cuestiones de mérito, conveniencia o directamente falta de recursos fiscales para asumir su cumplimiento frente al exportador beneficiario- ha pasado a suspenderlos o, lisa y llanamente, a derogarlos respecto de determinadas actividades o beneficio de otras.-
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5.- Vías de reclamo a fin de obtener el restablecimiento de derechos y reparación de los daños y perjuicios derivados de la responsabilidad extracontractual del Estado:
6.- Conclusión:
//////////////////////En este contexto, indudablemente el actuar del Estado deberá ser causado y motivado, respecto de todo acto que tienda a suspender o derogar totalmente los denominados estímulos a la exportación, según el concepto que de los mismos daremos en el punto 3, siguiendo su regulación legal, ya que existiendo un derecho subjetivo a su percepción por el exportador frente a la administración pública, responderá ////////////////////
[1] Código Aduanero (B.O.: 23/03/1981).-
[2] Ley 22.415, Sección X, artículos 820 a 855.-
[3] Winkler, Dora Paula; “LOS REINTEGROS ADUANEROS COMO INSTRUMENTO DEL FOMENTO”, E.D., Tomo 104, ///.-
[4] Wnkler, Dora Paula; obra citada en nota Nº 3.-
[5] González Morás, Juan M.; “ ‘PODER DE POLICIA DE PROSPERIDAD’ Y POTESTADES DE INTERVENCIÓN DEL ESTADO ARGENTINO”; Especialización para la Magistratura, Módulo de Derecho Administrativo; págs. 31 y 32, Notas 21/22; Bidart Campos, German J. «MANUAL DE DERECHO CONSTITUCIONAL ARGENTINO», 2da. Edición, Ediar, 1974, pág. 563, Nro. 919 .-
[6] Quiroga Lavié, Humberto, «CONSTITUCION DE LA NACION ARGENTINA COMENTADA», Ed. Zavalía 1996, pág. 407 «la cláusula de la prosperidad».-
[7] Alberdi, Juan B., «BASES Y PUNTOS DE PARTIDA PARA LA ORGANIZACION POLÍTICA DE LA REPUBLICA ARGENTINA», Ed. Sopena Argentina SA, 1957, capítulo XVI, pág. 84; sobre la influencia que ejercieron las Bases sobre los constituyentes, ver Dardo Perez Guilhou, “INFLUENCIA DE ALBERDI EN LA CONSTITUCIÓN DE 1853”, Ed. El Derecho, Diario 6011, del 19/06/84, correspondiente al Tomo 109.-
[8] Gelli, María Angélica; “CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ARGENTINA – COMENTADA Y CONCORDADA”; Ed. La Ley, 2ª Edición, 2003; pág. 576.-
[9] Winkler, Dora P., “LOS LLAMADOS ‘ESTIMULOS A LA EXPORTACION’ EN EL NUEVO CODIGO ADUANERO”; Revista de Derecho Comercial y de las Obligaciones, Ed. Depalma, 1982, separata 87, junio/1982.-
