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Doctrina

Inconstitucionalidad de las guías de tránsito, impuesta a los productos pesqueros, en la provincia de Buenos Aires y de las tasas que gravan el tránsito en determinadas municipalidades

INCONSTITUCIONALIDAD DE LAS GUIAS DE TRANSITO, IMPUESTA A LOS PRODUCTOS PESQUEROS EN LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES Y DE LAS TASAS QUE GRAVAN EL TRANSITO EN DETERMINADAS MUNICIPALIDADES.-

Por María Fernanda Vidal.-

I.- INTRODUCCIÓN DEL TEMA:

El tema que se pretende analizar en el presente trabajo, consiste en la inconstitucionalidad de la Resolución del Poder Ejecutivo de la Provincia de Buenos Aires, a partir de la cual se instrumenta la denominada GUÍA DE TRÁNSITO DE PRODUCTOS PESQUEROS (Resolución 195/92), en la que se grava la salida de los frutos del mar frescos o congelados y procesados por todas las empresas pesqueras, con asiento en nuestra ciudad, con destino a mercado interno, en su tránsito desde la ciudad de Mar del Plata, hacia Capital Federal.-
La mencionada guía se extiende a la empresa que deba efectuar traslado de frutos del mar en el itinerario, detallado en el punto precedente (Mar del Plata – Capital Federal), contra el pago del gravamen exigido por el Ministerio de la Producción Provincial, a razón de 1ctvo. por kilo transportado.-

El tema, más allá de que la vigencia de la denominada GUÍA DE TRÁNSITO (en los hechos lleva más de 10 años) adquiere relevancia para la autora del presente, a partir de que ha tomado estado público que en determinadas Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires, en la actualidad se cobra una «Tasa», para el pago de una «presunta fiscalización» para permitir el acceso a su municipio de productos alimenticios, entre los que se encuentran los pesqueros procesados y congelados.-

De esta manera, como se advertirá la cuestión entonces a desarrollar presenta dos aristas.-
Por un lado, el tratamiento, que necesariamente debe ser «in extenso», de la inconstitucionalidad de las denominadas «guías de tránsito», que al entender de la que suscribe, el paso del tiempo, en el caso 10 años, no las transforma en legales, ni legítimas, sino que siguen siendo inconstitucionales, a pesar de que efectivamente son abonadas por todos los transportistas marplatenses de frutos del mar, a efectos de evitar gravosas multas; y por otro abordar sí, la vigencia a partir del análisis del caso propuesto en forma previa de las «tasas», que cobran las Municipalidades para permitir el ingreso de productos alimenticios.-

Así, tal como quedará demostrado, a la luz de la doctrina y jurisprudencia vigente, tanto unas como otras, son claramente inconstitucionales.-

Destacando que el planteo de inconstitucionalidad de las guías de tránsito, es de clara competencia originaria de la Suprema Corte, tanto por la naturaleza de la persona, frente a la cual se acciona (provincia de Buenos Aires), por cuanto al fondo del reclamo a efectuarse, que tiene por objeto reafirmar el principio de Supremacía de la Constitución Nacional.-

Corresponde ahora, sí, luego de la presentación del trabajo abocarnos al tratamiento del tema propuesto.-

II.- DESARROLLO DE LA TEMÁTICA PLANTEADA.-

1) Ubicación de la temática propuesta dentro del Derecho Constitucional Tributario.-

En primer lugar, es necesario destacar que el tema en análisis debe ser encuadrado dentro del Derecho Constitucional Tributario.-
En tal sentido, definimos al mismo como:
«…el conjunto de principios y normas constitucionales que gobiernan la tributación. Es la parte del derecho constitucional que regula el fenómeno financiero que se produce con motivo de detracciones de riqueza de los particulares en favor del Estado, impuestas coactivamente, que hacen a la subsistencia de éste, que la Constitución Organiza, y al orden, gobierno y permanencia de la sociedad cuya viabilidad ella procura.
En él quedan comprendidas diversas materias referentes a:
a) asignación de competencias en el ejercicio del poder tributario;
b) régimenes de coordinación del poder tributario ejercido por la Nación, provincias y municipalidades y de coparticipación en la distribución de los recursos recaudados;
c) principios que limitan el poder tributario del Estado: legalidad, igualdad, no confiscatoriedad, razonabilidad, etc;
d) principios que rigen la tipificación del ilícito tributario y la aplicación de sanciones;
e) garantías que aseguren la efectiva vigencia de los derechos de los contribuyentes.
Este conjunto de materias son parte del derecho constitucional, de índole tributaria, por el objeto que comprende, que se integran en él, pues su finalidad es la de disciplinar la soberanía del Estado en el ejercicio del poder tributario, delimitar su contenido y alcance y regular los derechos y garantías de los contribuyentes» (Confr. Rodolfo R. Spisso «DERECHO CONSTITUCIONAL TRIBUTARIO», Ed. Depalma, 1993, pág. 1).-

Asimismo, se destaca, que «Argentina se caracteriza por haber adoptado la forma republicana, representativa y federal para su gobierno (art. 1ero. CN), coexistiendo diferentes estados con atribuciones para crear gravámenes, por lo cual necesariamente la Carta Magna establece el reparto de las potestades tributarias» (confr. Carlos María Folco «FISCALICAD DE LAS INVERSIONES EXTRANJERAS EN ARGENTINA», publicado en PET/Jurisprudencia, dentro las «Conferencias Destacadas», el 10/1/02, pág. 8).-

Ubicada la temática del trabajo dentro de la órbita correspondiente al Derecho Constitucional Tributario, se pasa ahora sí al desarrollo del mismo.-

A) «GUÍA ÚNICA DE TRÁNSITO DE PESCADO Y PRODUCTOS PESQUEROS»

En el punto, tal como se manifestara en la introducción, trataremos de dar desarrollo a la problemática suscitada a través del cobro de las guías de tránsito.-

A-1) Caracterización de las guías de tránsito.- Ámbito de aplicación:

Las guías de tránsito, se encuentran instrumentadas a partir de la Resolución 195/92 (del 22/4/92), que consiste en un gravamen que debe ser cancelado por las empresas que transportan frutos del mar frescos o congelados, con destino a mercado interno (en el caso analizado Mar del Plata – Capital Federal).- El monto de la misma es de 1ctvo. por kilo transportado, con prescindencia de la especie acarreada.- Destacando que el no pago de la misma es causal de decomiso de la mercadería transportada o de importantes multas pecuniarias.-

La misma, está consagrada legislativamente a partir del art. 1ero. de la Res. 195/92, en tanto resuelve «… Aprobar la guía de tránsito única para el transporte de productos, subproductos y derivados de la pesca…» (art. 1ero.), la que se entrega mediante el previo pago de un centavo por kilo de fruto de mar transportado, sin importar su especie o precio a consumidor final.-
Asimismo, la Ley Provincial de Pesca Nro. 11.477, vigente desde el 23 de noviembre de 1993 en su art. 31 establece que «Los productos pesqueros sólo podrán transitar dentro de la Provincia, con la documentación sanitaria correspondiente y constancias de origen y en los medios habilitados de acuerdo con la reglamentación».-
El mencionado artículo encuentra la reglamentación correspondiente el 29 de setiembre de 1995 y está redactado en los siguientes términos:

«Guías de Tránsito: Todos los productos que circulen por el territorio de la provincia deberán contar con la correspondiente guía de tránsito.
En los casos en que dichos productos estén destinados a la exportación, la emisión de dicha guía tendrá el carácter de gratuito. La autoridad de aplicación emitirá los formularios correspondientes y establecerá el modo y los lugares de emisión.
La autoridad de aplicación podrá convenir con otros Estados Provinciales el reconocimiento recíproco de guías y control de tránsito de productos pesqueros.».-

En tal sentido, queda de esta manera delimitado el ámbito de aplicación de las guías de tránsito.-

A-2) Control sanitario asumido por la Nación.-

No está de más destacar que el control sanitario, específicamente de las plantas pesqueras, donde se procesan los frutos del mar, es potestad exclusiva de la Nación.-
Así, el Servicio Nacional de Sanidad Animal (SE.NA.S.A.), dependiente de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación (SAGPyA), resulta ser la autoridad de aplicación creada al efecto, a través de la Ley 23.899.-

A-3) Superposición normativa (insubordinado comportamiento del Poder Ejecutivo de la Provincia de Buenos Aires, en violación al Pacto Federal para el Empleo, la producción y el crecimiento):

La Provincia de Buenos Aires, suscribió con el Gobierno Nacional, el 12 de agosto de 1993, el denominado «PACTO FEDERAL PARA EL EMPLEO, LA PRODUCCIÓN Y EL CRECIMIENTO» (B.O. 2/9/93).-
El pacto en cuestión, de clara jerarquía constitucional, fue ratificado por la legislatura provincial, por Ley 11.463.-
En cumplimiento del mismo, la Provincia de Buenos Aires, hubo de efectivizar lo acordado en el art. PRIMERO, pto. 2), en tanto se obligara a:
«… Derogar de inmediato los impuestos provinciales específicos que graven la transferencia de combustibles, gas, energía eléctrica, incluso las que recaen sobre la autogenerada, y servicios sanitarios, excepto que se trate de transferencias destinadas a uso doméstico. Asimismo, se derogarán de inmediato las que graven directa o indirectamente, a través de controles, la circulación interjurisdiccional de bienes o el uso para servicios del espacio físico, incluído el aéreo…».-

A-4) Soluciones legislativas.- Desarrollo de la inconstitucionalidad de las guías de tránsito.-

Las solución legislativa que se muestra como pasible de ser aplicada al caso es la petición de declaración de inconstitucionalidad, por cuanto a partir de la Resolución traída a colación el art. 11 de la CN, claramente establece la prohibición de gravar el tránsito de mercadería dentro del territorio, en su paso de una provincia a otra.-

* Fuente del art. 11 de la Constitución Nacional:

El derecho de circulación proclamado, por el art. 11 de la Carta Magna, contiene una profunda tradición histórica, ajena a la fuente de la Constitución de Estados Unidos, la que no posee una enunciación tan precisa y categórica (confr. Rodolfo R. Spisso, «DERECHO CONSTITUCIONAL TRIBUTARIO», Ed. Depalma, 1993, pág. 47).-
Al respecto, señala Segundo V. Linares Quintana, como antecedente nacional del precepto, el Acuerdo de San Nicolás de los Arroyos, del 31 de mayo de 1852, en tanto determina en su art. 3ero., que «… estando previsto en art. 9 del tratado referido (el del 4 de enero de 1831) los arbitrios que deben mejorar la condición del comercio interior y recíproco de las diversas provincias argentinas; y habiéndose notado por una larga experiencia de los funestos efectos que produce el sistema restrictivo seguido en algunas de ellas, queda establecido que los artículos de producción y fabricación nacional o extranjera, así como los ganados de toda especie, que pasen por el territorio de una provincia a otra, serán libres de los derechos llamados de tránsito, siéndolo también los carruajes, buques o bestias en que se transporten; y que ningún otro derecho podrá imponérseles en adelante cualquiera que sea su denominación, por el hecho de transitar el territorio…» (ver autor citado «LA NACIÓN ARGENTINA HECHA LEY», pág. 68).-

Acuerdo, que al decir de Ricardo Levene, «es el precedente orgánico y fundamental, que explica la promulgación de la Constitución Argentina de 1853» (Confr. Ricardo Levene y R. Levene (h) «HISTORIA ARGENTINA Y AMERICANA», Ed. Bibliográfica Omeba, 1970, T. II, pág. 444).-
Reviviendo así el Acuerdo de San Nicolás, el principio de libertad de tránsito que ya contenía el llamado pacto federal, suscripto en el año 1831 entre las provincias de Buenos Aires y Entre Ríos, a su vez mantenido por los proyectos de constitución tanto de Pedro de Angelis (confr. sección tercera título VII, art. 132), como de Juan Bautista Alberdi (parte primera, cap. I, art. 9, ver «BASES…», Ed. Sopena, 1957, pág. 220 (confr. Helio Juan Zarini, «ANALISIS DE LA CONSTITUCIÓN NACIONAL…», 3era. ed., Edit. Astrea, 1991, pág. 52; Diego Abad de Santillán, «HISTORIA INSTITUCIONAL ARGENTINA», Ed. Tea 1966, pág. 375/77 y 454).-
Destacando la fuente histórica de la norma, ha resuelto la Excma. Corte Suprema de la Nación, que la «… inteligencia de la disposición constitucional referida, es la que naturalmente fluye de los propósitos conocidos de la misma y los del art. 11, a saber, que desaparecerían las aduanas interprovinciales existentes antes de la sanción de la norma fundamental … «, agregando que: «… si bien hubiera de darse al art. 10 la interpretación que sus términos comportan tomados aisladamente y con prescidencia de sus facultades y orígenes históricos, no tendría objeto el art. 11 de la Constitución, pues si todo derecho a la libre circulación hubiera quedado prohibido por el primero, el de tránsito estaría forzosamente comprendido en la prohibición y esto sería contrario a la regla según la cual cada palabra de la Constitución debe tener su fuerza y significado propio, no debiendo suponerse que ella ha sido inultimente usada o agregada, y rechazarse como superflua o sin sentido…» (CSJN, fallos, T. 95, pág. 327 y subsgs., considerandos segundo y tercero).-

* Regulación formal normativa:

Sancionada la Carta Magna, dispuso en su art. 11, que: «… los artículos de producción o fabricación nacional o extranjera, así como los ganados de toda especie, que pasen por territorio de una provincia a otra, serán libres de los derechos llamados de tránsito, siéndolo también los carruajes, buques o bestias en que se transporten; y ningún otro derecho podrá imponérseles en adelante, cualquiera que sea su denominación, por el hecho de transitar el territorio…».-
Específica regulación que como se pusiera de manifiesto, resulta ser de fuente esencialmente nacional, que viene a reafirmar el principio general contenido en el precepto precedente, en tanto determina que en el interior de la República, es libre de derechos la circulación de los efectos de producción o fabricación nacional, así como de los géneros y mercaderías de todas clases, despachadas en las aduanas exteriores.-
En este contexto, y en su confronte con la normativa constitucional citada, resulta manifiesta la inconstitucionalidad de la resolución traída al caso, la que resuelve «… Aprobar la guía de tránsito única para el transporte de productos, subproductos y derivados de la pesca…» (art. 1ero.), la que se entrega mediante el previo pago de un centavo por kilo de fruto de mar transportado, sin importar su especie o precio a consumidor final.-
Asimismo, la Ley Provincial de Pesca Nro. 11.477, vigente desde el 23 de noviembre de 1993 (Anexo XIV) en su art. 31 establece que «Los productos pesqueros sólo podrán transitar dentro de la Provincia, con la documentación sanitaria correspondiente y constancias de origen y en los medios habilitados de acuerdo con la reglamentación».-
El mencionado artículo encuentra la reglamentación correspondiente el 29 de setiembre de 1995 y está redactado en los siguientes términos:

De la reglamentación pretaescrita se desprende que el Poder Ejecutivo de la Provincia de Buenos Aires, fiel a la Constitución Nacional establece la gratuidad de las guías de tránsito cuando los «productos estén destinados a la exportación».-

Es decir, acatando de una manera manifiesta el art. 10 «in fine»de la Ley Suprema, en tanto sostiene «… es libre de derechos de circulación… los géneros y mercancías de todas clases despachadas en las aduanas exteriores» (art. 9 CN).-
Mientras que, es el precepto esencial el que desconoce, imponiendo a modo de gravamen la «Guía de Tránsito de Pescados y Productos Pesqueros», pasando por alto el principio fundamental que el mentado artículo contiene «El interior de la República es libre de derechos de circulación de los efectos de producción o fabricación nacional…» .-
Por lo tanto, imponer un gravamen al tránsito, cobrando no un derecho fijo, sino proporcional al peso transportado, sin discriminar en especies, (en el caso 1 ctvo. por kilo transportado), es alterar profundamente los preceptos constitucionales desarrollados en el punto.-

* Vigencia del derecho de tránsito en la doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación:

La falta de atribución de las provincias para gravar el comercio, en el sentido estricto de lo que hace al tráfico mercantil o intercambio de bienes o tránsito de mercaderías o productos, de manera que atente contra el principio de libre circulación territorial, como causal invalidante de todo impuesto o tasa provincial, que funcione de hecho como un derecho aduanero, gravando la entrada, el tránsito o salida de un producto, ha sido reiteradamente salvaguardado por esta Excma. Corte Suprema de Justicia, declarando inconstitucionales las leyes, decretos, resoluciones o actos locales a partir de los cuales las provincias pretenden obtener un cobro que violente el principio de supremacía dado por los arts. 9 a 11 de la Constitución Nacional, cuya regulación resulta ser atribución exclusiva y excluyente del Poder Legislativo Nacional art. 67, inc. 12 CN, según texto 1853; hoy 75 inc. 13, texto Convención 1994).-
En tal sentido, tiene resuelto la Excma. Corte, en doctrina de reiterada aplicación, que podemos catalogar de centenaria, en tanto entendiera el 22 de agosto de 1902, en autos «GEDDES Hnos. y otros c/Pcia. de Buenos Aires s/Inconstitucionalidad del Impuesto de Guías», sostuvo que «El art. 10 de la Constitución Nacional no ha tenido más propósito que el de prohibir a la Nación el establecimiento de aduanas que no sean exteriores y a las provincias la creación de impuestos con motivo de la extracción de efectos locales a otros puntos del territorio nacional o la importación de esos efectos procedentes de otras provincias o territorios…», asimismo, en el considerando Cuarto, se afirmó que: «…por otra parte, el comercio cuya reglamentación incumbe al Congreso, es el marítimo y terrestre con las naciones extranjeras y de las provincias entre sí, art. 67, inc. 12 de la Constitución Nacional…».-
Enseñando en el considerando Quinto: «Que para los fines de la Constitución es riqueza pública imponible en cada provincia la que no está en tránsito en la misma ni recién importada corresponde a la Nación o forma parte de instituciones o empresas creadas por leyes nacionales en ejercicio de las facultades concedidas al Poder Federal, para fomentar el progreso de la República…»
Para finalmente, concluir que «aún cuando sería igualmente inconstitucional el cobro de impuestos sobre bretes o haciendas que se introduzcan al territorio de la Provincia de Buenos Aires procedentes de los territorios nacionales o de otras provincias antes de haberse incorporado a su riqueza, porque ello importaría un derecho a la importación, si quedaran dentro de la Provincia, o de tránsito si sólo hubieran entrado de paso a otra provincia o territorio nacional, violándose en uno y otro caso el art. 10 y 11, respectivamente, de la Constitución…» (Fallos 95:327).-

Cabe agregar, que el precedente citado, ha sido reafirmado y mantenido en forma reiterada (autos «Don Lino Salvarredy c/Provincia de Entre Ríos s/Devolución de sumas de dinero», 20/12/1920 Fallos 135:171; «Marcos Romero y Cía. y otros c/Provincia de Tucumán s/Inconstitucionalidad del impuesto al vino en cascos», 2/11//1929, Fallos 159:23; «Don Luis Tirasso c/Provincia de Buenos Aires s/Inconstitucionalidad de la Ley 3907 y Devolución de Dinero», 2/12/1935, Fallos 174:193, «URRUTIA Hnos. SCA y otros c/Provincia de Misiones y otro», 12/9/77, EL DERECHO, t. 74, pág. 286, en el que una vez más la Excma. Corte dejó establecido que: «Al conferir al Gobierno Nacional la facultad de reglar el comercio marítimo y terrestre con las naciones extranjeras y de las provincias entre sí (art. 67, inc. 12 de la Constitución Nacional), se han limitado las atribuciones provinciales que no pueden afectar el comercio o la libre circulación de mercaderías (arts. 9 a 11 de la Constitución Nacional), eventualidad invalidante que se produce cuando el tributo establecido por las autoridades locales funciona de hecho y aunque no se le acuerde formalmente tal carácter, como un derecho aduanero afectando la entrada, tránsito o salida de un producto o cuando las mercaderías son gravadas en forma diferencial en razón de su destino», sosteniendo el Procurador General de la Nación, en su Dictamen que: «… la aplicación del tributo resulta violatoria de lo dispuesto por los arts. 9 a 11, y 67 inc. 12 de la Constitución Nacional… V.E. tiene decidido a través de una larga y reiterada jurisprudencia que las provincias no pueden gravar el comercio en el sentido estricto de tráfico mercantil o intercambio de bienes o tránsito de mercaderías y productos, de manera que atente contra el principio de la libre circulación territorial, causal invalidante que a juicio del tribunal, se produce cuando el impuesto provincial funciona de hecho, como un derecho aduanero gravando la entrada, el tránsito o la salida de un producto…»).-

A-5) Posibilidades de reclamo judicial.- Acción declarativa de inconstitucionalidad (competencia originaria de la Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires).-

Las posibilidades de reclamo judicial, frente al cobro compulsivo de las guías de tránsito, al entender de la suscripta, deben ser de clara competencia originaria de la Corte Suprema, ello en los términos de los arts. 116 y 117 de la Constitución Nacional, no sólo por encontrarse relacionado el objeto de la acción con el propósito de afirmar esenciales atribuciones del Gobierno Federal en las causas relacionadas con la Constitución, tratados y leyes nacionales, sino porque dicha competencia originaria del Tribunal, debe necesariamente abrirse al ser parte de la Controversia la Provincia de Buenos Aires (arts. 11, 116 y 117 de la Constitución Nacional; CSJN, fallo marzo 1-1988, Doctrina Judicial 1988-2, pág. 1027).-
Así, comentando el antiguo y reiterado criterio del Excmo. Tribunal, la doctrina ha señalado que: «… si bien en el art. 100 (t.o. 116) de la Constitución, se ha omitido señalar como de jurisdicción federal aquellas causas que se suscitan entre las provincias y sus vecinos, no todas estas causas, sin embargo, son ajenas a la jurisdicción federal. En efecto, aquellas en las cuales debe aplicarse solamente derecho federal, no pertenecen a los tribunales locales y tampoco pertenecen a las instancias federales inferiores, porque una provincia es parte; por consiguiente, el único tribunal que en ellas puede entender es la Corte Suprema en forma exclusiva…» (confr. Bianchi, Alberto B., «COMPETENCIA ORIGINARIA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACIÓN», Ed. Abeledo Perrot, pág. 272, con citas de CSJN fallos 1:485; 21:498; 97:177).-

En efecto, el caso traído a colación en el presente trabajo, reviste evidente supremacía de la Constitución Nacional, en su confronte con el claro texto que al respecto contiene el art. 11 de la misma, haciendo aplicable la doctrina sustentada por la Suprema Corte, a partir de lo resuelto en los autos caratulados «NOUGUES HNOS. C/PCIA. DE TUCUMAN», del 9-05-03, citada por el autor anteriormente mencionado, en tanto expresara que:
«… Cuando el fuero federal es determinado por la materia, los tribunales nacionales son competentes cualquiera que sea la calidad de las personas litigantes y en las causas de esta clase en que una provincia es parte, la Suprema Corte conoce originaria y exclusivamente… » (fallos 97:177).-

B) TASAS, IMPUESTAS POR LAS MUNICIPALIDADES, GRAVANDO LOS PRODUCTOS PESQUEROS QUE INGRESAN A LOS MUNICIPIOS:

Se trata ahora sí, el segundo tema que conforma el presente trabajo.-
Recientemente, ha tomado estado público, que en determinadas Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires, en las que ingresan productos alimenticios (entre ellos frutos del mar congelados envasados o enlatados), se impone una «denominada tasa», para el «visado de los certificados Nacionales, Provinciales y/o Municipales y el control bromatológico y sanitario de productos alimenticios de origen animal, vegetal y/o mineral que se introduzcan al Partido con destino al consumo local»además se grava al «visado de certificados sanitarios y control sanitario de productos alimenticios de origen animal…».-
Destacándose que la falta del pago de la tasa, que implica una habilitación previa en esa Municipalidad, genera la imposibilidad de ingresar al municipio, llegando incluso hasta el decomiso de la mercadería.-

B-1) En realidad no constituyen una «tasa», porque no se otorga un servicio al contribuyente:

En el caso, la primer disquisición que se debe efectuar es que la denominada «tasa», no reviste tal naturaleza.-

Ello es así, por cuanto el concepto de tasa define a aquella «prestación efectiva o potencial de un servicio público individualizado en el contribuyente».-
Destacando que dicha situación no se da en el caso, porque el precio de la misma se impone para un visado de documentación (certificados sanitarios) y/o en otros supuestos, fiscalización sanitaria, pero respecto de productos ampliamente habilitados, que cuentan con las fiscalizaciones previas necesarias, por lo tanto se impone el gravamen pero no se presta un servicio.-

Por lo tanto, la primera conclusión a la que podemos arribar es que el concepto de tasa se desvirtúa, al no cumplir su destino, es decir la cobertura del servicio que determina la imposición del tributo, por cuanto como ya se manifestara, los productos pesqueros a fin de poder arribar a una municipalidad, es porque ya cuentan con habilitación y fiscalización sanitaria.-

B-2) Son claramente inconstitucionales:

En segundo lugar, y como valoración de fondo, tenemos que las Ordenanzas Municipales que obligan a los introductores de mercaderías a Habilitarse como «Introductor de Productos Alimenticios», para autorizar al tránsito o la entrega de alimentos (en el caso analizado frutos del mar) en el partido de que se trate, controvierte claramente preceptos constitucionales, en tanto supedita el tránsito o entrega de alimentos al pago de un gravamen mensual.-

Ello claramente controvierte los arts. 9, 10 y 11 de la Constitución Nacional, cuya regulación resulta ser atribución exclusiva y excluyente del Poder Legislativo Nacional (art. 75, inc. 13 CN), al establecer en el caso los municipios cuestionados, una aduana interna.-

Así tenemos que, al establecer que el tránsito o la entrega de alimentos en el Partido está sujeto a una tasa de «inspección veterinaria», se está cobrando un canon al tránsito.-

Esto vulnera, como se anticipara normativas de raigambre constitucional.-
Así, es necesario destacar que el art. 9 de la CN, determina que:

«En todo el territorio de la Nación no habrá más aduanas que las nacionales en las cuales regirán las tarifas que sancione el Congreso».-

Mientras que el art. 11 establece que:
«Los artículos de producción o fabricación nacional o extranjera, así como los ganados de toda especie, que pasen por el territorio de una provincia a otra, serán libres de los derechos llamados de tránsito, siéndolo también los carruajes, buques o bestias en que se transporten, y ningún otro derecho podrá imponérseles en adelante, cualquiera que sea su denominación, por el hecho de transitar el territorio».-

Como se advierte, de los preceptos de la Carta Magna surge que no se puede gravar el tránsito, en el caso de productos pesqueros enlatados que como se manifestara se encuentran en condiciones óptimas de habilitación, tanto del lugar de su fabricación como de cada una de las variedades de latas vendidas a un mercado minorista.-

En tal sentido, no debe dejar de merituarse que la propia Provincia de Buenos Aires, ha acordado con el Gobierno Nacional a partir del «PACTO FEDERAL PARA EL EMPLEO, LA PRODUCCIÓN Y EL CRECIMIENTO», que se «… derogarán de inmediato» los gravámenes que «directa o indirectamente» graven «la circulación interjurisdiccional de bienes…» (tal como surge del Decreto 1807/93 B.O. 2/9/93, Anexo I primero Nro. 2, ratificado por la Ley 11.463 de la Provincia de Buenos Aires).-

La grave problemática que genera la tributación al tránsito ha sido motivo de una nota Editorial, publicada en el diario La Nación del día 27/1/01, suscripto por su Director Bartolomé Mitre, bajo el título «VUELVEN LAS ADUANAS INTERIORES», donde se concluye que justamente «la Provincia de Buenos Aires, principal productora de alimentos y de bebidas de nuestro país no puede … permitir que su territorio vaya quedando convertido en un mosaico de cacicazgos fiscales que aplican normas y tributos discrecionales [en referencia a atribuciones que en igual sentido están tomando los municipios], entorpeciendo el comercio, dificultando y encareciendo el aprovisionamiento de la población, atentando contra la competitividad de las empresas y retrotrayendo de facto las condiciones de intercambio a los tiempos históricos de aquellas aduanas interiores que la organización constitucional de la República prohibió definitivamente».-

Por su parte, deberá tenerse presente que el derecho al libre tránsito, se encuentra tácitamente regulado en el art. 11 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires, al establecer que:
«Los habitantes de la Provincia son iguales ante la ley, y gozan de los derechos y garantías que establece la Constitución Nacional, los que emanan en su consecuencia a través de los tratados celebrados por la Nación y los que se expresan en esta Constitución» (art. 11 Constitución de la Provincia de Buenos Aires).-

En síntesis, de lo expuesto, tenemos que la conducta impositiva adoptada por determinadas municipalidades, a través de Ordenanzas, en tal sentido, importan una clara violación constitucional, tal como se ha desarrollado en el presente punto.-

B-3) Frente al planteo de inconstitucional de las tasas exigidas por los municipios, resulta procedente la medida cautelar de no innovar:

Finalmente, y entrando ya en un análisis procesal del tema desarrollado, tenemos que las denominadas «tasas de abasto», pueden ser atacadas mediante una acción declarativa de inconstitucionalidad, al igual que las guías de tránsito.-
Además, para que dicho planteo resulte plenamente efectivo, al entender de la suscripta debe peticionarse conjuntamente con la demanda y como medida tendiente a asegurar el derecho conculcado una medida cautelar de no innovar.-
En tal sentido, la jurisprudencia es conteste en su otorgamiento, al entender que:
«El fundamento de la procedencia de las medidas cautelares debe hallarse en la necesidad de mantener la igualdad de las partes en el proceso, impidiendo que una de ellas, mediante su conducta, evite ser alcanzada por los efectos prácticos de la sentencia de mérito tornando ilusorio el derecho que pretende ser reconocido» (CFLP, Sala III, expediente 63/96, dictado en autos «Buenos Aires Catering SA c/Fisco Nacional DGI s/acción meramente declarativa», interlocutorio del 20/8/96, ver libro 1 al folio 76).-

Dicho postulado resulta plenamente aplicable a las medidas cautelares solicitadas en el marco de las acciones meramente declarativas por cuanto «al tramitar la acción declarativa de inconstitucionalidad por la vía de un proceso de conocimiento (sumario u ordinario) no existiría impedimento alguno para el dictado de medidas cautelares en dicho proceso, siempre y cuando se dieron las condiciones generales para la procedencia de tal medida. La solución contraria importaría restarle eficacia a la acción declarativa puesto que en el lapso que media entre la interposición de la demanda y la sentencia, puede en muchos casos tornarse abstracta la defensa de los derechos del accionante» (Confr. VERDAGUER, Alejandro «ACCION MERAMENTE DECLARATIVA», publicado en La Ley, 1991-A-797).-
De la misma manera, la doctrina resulta conteste en manifestar:
«No hay posibilidad de impartir a los ciudadanos una tutela judicial efectiva – el derecho cuya satisfacción consagran las constituciones, los Tratados Internacionales y los principios generales del derecho comunitario – si, en ciertas circunstancias, por lo demás nada excepcionales, no se utilizaren resueltamente medidas cautelares antes o durante el proceso para asegurar que la futura sentencia de fondo no quede frustrada en sus efectos prácticos» (Confr. García de Entrerría, Eduardo «REFLEXIONES SOBRE LA CONSTITUCIONALIZACIÓN DE LAS MEDIDAS CAUTELARES EN EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO).-

III.- CONCLUSIÓN.-

Más allá de que la postura de la autora del presente trabajo ha sido vertida a través del desarrollo de cada uno de los puntos que lo integran, es necesario destacar que tanto las «guías de tránsito a los productos pesqueros» (impuestas por la Provincia de Buenos Aires), como la «tasa de abasto» (impuestas por determinadas municipalidades), son inconstitucionales.-
En tal sentido, se destaca que ambas imponen un gravamen al tránsito, conculcando de esta manera la manda que surge de nuestra Carta Magna a partir de sus arts. 9 a 11.-
Ello, más allá de vulnerar las garantías constitucionales de los comerciantes, crea una evidente dificultad para el normal desenvolvimiento y desarrollo del comercio, atentando «contra la competitividad de las empresas y retrotrayendo de facto las condiciones de intercambio a los tiempos históricos de aquellas aduanas interiores que la organización constitucional de la República prohibió definitivamente».-

Así, al entender de la firmante, la vía a intentar por cada una de las empresas afectadas, es la acción declarativa de inconstitucionalidad.-
Ello en tanto se dan en el caso los requisitos viabilizantes previstos en el art. 322 del CPCC, por cuanto existe un «estado de incertidumbre sobre la existencia, alcance o modalidades de una relación jurídica», y «esa falta de certeza» puede «producir un perjuicio o lesión al actual» y finalmente, no se dispone de otro medio para poner término al perjuicio.-

En efecto, a través de esta acción «El actor que pide una sentencia de declaración de certeza no quiere conseguir actualmente un bien de vida que esté garantizado por voluntad de la ley, ya sea que consista en una prestación del obligado, ya sea que consista en la modificación del estado jurídico actual: él quiere solamente saber que su derecho existe, o quiere excluir que existe el derecho del adversario; el pide al proceso la certeza jurídica, y no otra cosa» (Chiovenda, «PRINCIPIOS…», pág. 194).-
En tal sentido, también se ha dicho que «la incertidumbre produce duda, discusión, inseguridad, hipótesis de problema y consiguiente intranquilidad que debe ser subjetiva-objetiva (que resulte de un hecho exterior) y que propenda a evitar un daño… » (ENDERLE, Guillermo «LA PRETENSIÓN MERAMENTE DECLARATIVA», Ed. Librería Editora Platense, pág. 13).-

Ahora bien, la interposición de la acción meramente declarativa dependerá del gravamen cuestionado.-
En el supuesto del planteo de inconstitucionalidad efectuado contra las «guías de tránsito» impuestas por la provincia de Buenos Aires, al resultar demandada la provincia, la misma debería ser competencia originaria de la Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires, adunando a ello los fundamentos vertidos en el punto correspondiente del presente trabajo.-

Por su parte, una medida asegurativa que necesariamente debe peticionarse al momento de impetrar la acción declarativa es la medida cautelar de no innovar.-
En tal sentido, la Corte Suprema es conteste en conceder su procedencia al entender que «como resulta de la naturaleza de las medidas cautelares, ellas no exigen de los magistrados el examen de la certeza sobre la existencia del derecho pretendido sino sólo de su verosimilitud. Es más, el juicio de verdad en esta materia se encuentra en oposición con la finalidad del instituto cautelar, que no es otra que atender a aquellos que no excede el marco de lo hipotético, dentro del cual, asimismo, agota su virtualidad» (Fallos 306:2062).-

Finalmente, se destaca que la autora no pretende de ningún modo agotar el tratamiento de la cuestión, simplemente se trata a través del presente abordar una temática conflictiva generada a partir de la interposición de tributos y del gravamen al tránsito.-
Situación que resulta muchas veces consentidas en la práctica por la mayoría de las empresas, a fin de evitar el entorpecimiento de su comercialización, más allá de entender que los gravámenes son ilegítimos o inconstitucionales.-

Es por ello que en el presente se acerca una posible solución, generada a partir de la presentación de una acción declarativa de inconstitucionalidad, con la petición de una medida cautelar de no innovar, que la firmante entiende es la más adecuada a los casos propuestos.-

María Fernanda Vidal.-

Nota: El presente trabajo fue presentado por la autora como monografía en el SEMINARIO DE DERECHO TRIBUTARIO II, de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Mar del Plata, en junio de 2002.-