NOTA A FALLO:
CAUCION DE TITULOS DEUDA PUBLICA.- GARANTIA SUFICIENTE DEL PREVIO PAGO CONDICIONANTE DE LA APELACION JUDICIAL DE LA SANCION DE MULTA, IMPUESTA DENTRO DEL REGIMEN FEDERAL DE PESCA (LEY 24.922).-
Autores:
Salthú, Juan Gustavo
Vidal, María Fernanda
1.- Antecedentes:
En el fallo en comentario, el infraccionado en su carácter de armador pesquero regido por la Ley Federal de Pesca (B.O 12/1/98), ante la denegación administrativa del recurso de apelación previsto por el art. 59 de la L. 24.922, interpuesto contra la sanción de multa dispuesta por la autoridad de aplicación, en los términos del art. 51 de la ley citada, frente a presuntas infracciones cometidas dentro de la zona económica exclusiva, interpuso recurso de queja a fin de obtener judicialmente la revisión de la sanción.-
Para éstos casos, tratándose de una sanción de índole pecuniaria, el art. 59 L. 24.922 prevé que la concesión del recurso de apelación está condicionada al «previo depósito del importe correspondiente si se tratare de multas o de la aceptación de la garantía ofrecida en su caso…», y teniendo en consideración que el mismo se encuentra reglamentado en el Decreto 748/99, el que en su art. 57 inc. b) establece que «los interesados podrán optar por algunas de las siguientes formas de garantía, a condición de que la misma sea satisfactoria para la Autoridad de Aplicación… b) Depósitos de Títulos de la deuda pública», oportunamente el apelante optó por dicha forma de garantía.-
Es por ello que, frente a esta alternativa que la propia norma concede, la empresa armadora sancionada adquirió títulos de la deuda pública nacional, suscribiendo un contrato de fideicomiso afectado exclusivamente a las actuaciones que le seguía la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos.-
Elementos que fueron agregados como parte integrante del recurso de apelación.-
Como se advierte del relato de los antecedentes, en el caso se encontraba en juego la necesidad de acceder a la justicia como vía natural del control de legalidad de la actuación administrativa, sosteniendo José Osvaldo Casás que «la doctrina nacional se ha pronunciado en forma cada vez más coincidente en contra del mantenimiento del solve et repete e, incluso, ha sostenido que tal regla ha sido expulsada del ordenamiento jurídico como consecuencia de la suscripción por Argentina de la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica» (1)
Máxime «Tratándose de una multa» por lo que «su discusión sin previo pago, no pone en riesgo el funcionamiento normal de la Administración Pública».- (2)
Ello es así por cuanto el dinero ingresado en concepto de multa, no forma parte de la proyección presupuestaria, ni afecta la normal recaudación del erario público.-
2.- Rechazo de la garantía por parte de la autoridad de aplicación.-
Sin perjuicio de que la normativa aplicable prevé expresamente: tanto, la posibilidad de garantizar el acceso a la justicia, mediante la caución de títulos de la deuda pública, como, la obligación de la autoridad administrativa de elevar el recurso de apelación dentro del plazo de 5 días hábiles, la SAGPyA intimó a sustituir la garantía ofrecida por su equivalente en pesos, aval bancario o seguro de caución, dentro del plazo de 10 días hábiles bajo apercibimiento de remitir las actuaciones a ejecución.-
Ambos extremos fueron tratados en forma pormenorizada por el apelante.-
3) Errónea denegatoria en sede administrativa de procedencia formal del recurso judicial.-
Desde el plano procesal, la Autoridad Administrativa se encontraba legalmente obligada a elevar las actuaciones recurridas a la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, a fin de que ésta lleve adelante el control de admisibilidad y, en su caso, pase a dar tratamiento a la apelación intentada.-
Claramente establece el art. 59 de la L. 24.922 que: «Las sanciones impuestas por la autoridad de aplicación serán recurribles dentro de los cinco (5) días hábiles de notificados mediante recurso de reconsideración. La reconsideración se deducirá fundadamente ante la autoridad de aplicación, quien deberá resolverla dentro del plazo de veinte (20) días hábiles contados desde la fecha de su interposición. El acto administrativo que resuelva el recurso de reconsideración agota la vía administrativa. Si dicho acto fuere confirmatorio de la sanción impuesta, la misma será apelable dentro de los cinco (5) días hábiles por ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo de la Capital Federal, previo depósito del importe correspondiente si se tratare de multas o de la aceptación de la garantía ofrecida en su caso, debiendo el recurso ser fundado en el mismo acto de su interposición. La autoridad de aplicación deberá remitir a la Cámara mencionada los sumarios que hayan sido motivo de dicho recurso en el plazo de cinco (5) días hábiles«.-
Sobre esta cuestión, ya se ha expedido la Sala IV de la Excma. Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, resolviendo que: «Del precepto transcripto surge sin hesitación que ésta es la Cámara competente para entender en el recurso y que la autoridad administrativa debió elevar las actuaciones dentro del plazo fijado a fin de que esta autoridad jurisdiccional evaluara el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de aquél, por lo que corresponde examinar la presentación efectuada por la condenada» (3)
En definitiva, la autoridad de aplicación se encontraba normativamente compelida a elevar las actuaciones a la Alzada judicial, a fin de que en esta instancia se evalúe la admisibilidad del recurso; de ahí la viabilidad formal de la queja interpuesta ante la denegatoria administrativa del remedio intentado.-
4.- Denegatoria administrativa a la concesión del recurso por falta de pago de la multa o garantía suficiente.-
Más allá de la clara inconstitucionalidad del previo pago de la multa como condición de concesión del recurso de apelación judicial, que preve el art. 59 de la Ley Federal de Pesca, la que podría haber sido declarada aún de oficio por el Tribunal (4), corresponde valorar la legítima procedencia de garantizar el acceso a la justicia, a quien ha afianzado mediante el depósito de títulos públicos, el valor de la multa que se le impusiera administrativamente, siguiendo lo previsto por la legislación aplicable.-
Contra el rechazo administrativo de la garantía y la intimación a integrar otra modalidad de caución, que llevó a la desestimación administrativa del recurso judicial intentado, agotada esta instancia, se interpuso recurso directo (queja) por ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, en tanto la caución con bonos de la deuda pública, es una modalidad prevista en los arts. 59 L. 24.922; 53, 57 inc. b) Decreto PEN 748/99.-
El mecanismo en cuestión se encuentra regulado en el art. 57 inc. b) del Decreto PEN 748/99, que viabiliza la caución de bonos o títulos de la deuda pública nacional, en salvaguarda del previo pago de las multas impuestas dentro del régimen sancionatorio de la Ley 24.922, en especial su art. 59, condicionante de la concesión de eventuales recursos judiciales por ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal.-
En el caso, el Decreto PEN 748/99, reglamentario de la Ley Federal de Pesca, expresamente determina como alternativas de garantía el depósito de títulos de la deuda pública.-
Ello surge expresamente de los artículos 53 y 57 inc. b) del Decreto en cuestión, los que son concordantes con el art. 59 de la L. 24922 (texto 25.470).-
Concretamente el art. 53 en cita prevé que: «El depósito previo a la interposición del recurso de apelación ante la CÁMARA NACIONAL DE APELACIONES EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL de la CAPITAL FEDERAL, podrá ser sustituido por alguna de las formas de garantía previstas en el Artículo 57 del presente decreto.»
Por su parte, el art. 57, inc. b) establece que «Los interesados podrán optar por algunas de las siguientes formas de garantía … b) Depósito de títulos de la deuda pública; …».-
Normativa que es concordante con el nuevo texto dado al art. 59 de la Ley Federal de Pesca por la L. 25.470, que establece como condición de admisibilidad de los recursos interpuestos ante la «Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo de la Capital Federal, (el) previo depósito del importe correspondiente si se tratare de multas o de la aceptación de la garantía ofrecida, en su caso».-
En definitiva, como bien lo sostiene la Sala IV de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, «no se advierte razonabilidad a la negativa de la autoridad administrativa de aceptar la caución ofrecida.- Adviértase que- aún cuando no estuviera expresamente previsto en la normativa- el Estado Nacional no podría validamente negarse a recibir títulos de su propia deuda pués ello importaría tanto como asumir abiertamente que ofrecen menos seguridad que otras modalidades para garantizar el recupero de otras sumas de dinero».-
Por lo que, valorando «que la negativa aludida importó el tácito rechazo del recurso de apelación oportunamente intentado», resolvió hacer lugar a la queja intentada, requiriendo a la autoridad administrativa que eleve a ésta Cámara a la brevedad las actuaciones administrativas en las que fue interpuesto recurso directo de apelación contra la Disposición en que se impusiera la sanción de multa.-
5.- La caución de eventuales créditos fiscales con bonos de la deuda pública, es una modalidad aceptada por otras reparticiones administrativas de orden nacional.-
Corresponde señalar que la modalidad de caución de créditos, mediante bonos de la deuda pública, registra antecedentes dentro de la propia Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos, citando como ejemplo el «CONVENIO DE SERVICIO, suscripto entre el Banco de la Nación Argentina y la SAGPyA – ONCCA» instrumentando un fideicomiso a ese efecto, según se desprende de la Circular 10493/97.-
Ello también ha sido aceptado por otras entidades públicas como la Administración Federal de Ingresos Públicos, a través de su Resolución General AFIP 846/00, que prevé la posibilidad de efectuar cauciones con títulos públicos tomados a valor nominal (confr. Anexo III, Título I, apartado a) de la Res Gral 846).-
Por otra parte, el mecanismo de caución con bonos de la deuda pública, también encuentra andamiaje en la instrumentación de la constitución de garantías en el marco de la Ley 25.080 (Inversiones para bosques cultivados-beneficios fiscales) a cuyo efecto la SAGPyA dictó las resoluciones 260/05, 474/05 y 851/05 en las que se viabiliza la utilización de bonos públicos.-
En tal sentido el art. 2 de la Resolución SAGPyA 474/05 (modificatoria de la Res. 260), establece que «…. las garantías deberán constituirse por el término necesario hasta el efectivo cumplimiento de las obligaciones establecidas en la citada Ley 25.080, y se cancelarán cuando la Autoridad de Aplicación certifique el cumplimiento total del proyecto aprobado.
Las garantías podrán consistir en: a) Aval bancario, de fideicomiso o de sociedades de garantías recíprocas. b) Caución de títulos públicos. …»
Es por ello que la administración, al momento de analizar la garantía propuesta debió hacerlo dentro de un marco de igualdad respecto de todos los administrados.-
6) Conclusión.-
En definitiva, del fallo en comentario se desprende que:
La Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal, es el órgano jurisdiccional competente para expedirse sobre la admisibilidad formal de los recursos interpuestos en los términos del art. 59 de la L. 24.922, contra sanciones administrativas por violación al Régimen Federal de Pesca.-
Resulta absolutamente errónea la interpretación efectuada en sede administrativa, que rechaza la caución de títulos de la deuda pública como garantía sustitutiva del depósito del importe de la sanción de multa objeto de apelación.- Contraviniendo toda lógica que desde el propio Estado emisor de la deuda pública, no se acepten sus títulos como mera fianza de cumplimiento y condicionante de acceso a la justicia, a través del recurso previsto por el art. 59 de la L. 24.922.-
Siendo una modalidad idónea a efecto de conformar la garantía, la adquisición de títulos de deuda pública aportados a un fideicomiso, que conforme un patrimonio de afectación diferenciado del armador sancionado (fiduciario) y del agente de bolsa o entidad bancaria (fiduciante) (art. 14 L. 24.441), quedando los bienes fideicomitidos en favor de la autoridad de aplicación (beneficiaria), exentos de cualquier acción individual o colectiva de los acreedores de los constituyentes de la fiducia (art. 15 L. 24.441).-
BIBLIOGRAFIA:
1) Casás, José Osvaldo, «LA EMERGENCIA INFINITA EN MATERIA SANCIONATORIA», artículo publicado en «DERECHO ADMINISTRATIVO, Revista de Doctrina, Jurisprudencia, Legislación y Práctica, Ed. Lexis Nexis, T. 41, pág. 527 y 528.- Autor que respecto a la inconstitucionalidad del previo pago concluye que «… en este aspecto es bueno traer en auxilio de la posición que sustentamos la solución adoptada en el ‘Modelo de Código Tributario América Latina», del año 1967, preparado para el Programa Conjunto de Tributación OEA/BID … , se dejó liberada del requisito de previo pago de los tributos o de las sanciones la interposición por el contribuyente de las acciones y recursos en que se controvirtieran obligaciones fiscales, y el dictado de los fallos respectivos, indicándose en la ‘Exposición de motivos-Análisis de su articulado-‘ los siguientes conceptos: El ‘odioso’ solve et repete, según calificación de autorizada doctrina, constituía un medio utilizado frecuentemente para encubrir la arbitrariedad administrativa y hacer ilusoria la defensa del contribuyente.- Además, aparte de tratarse de una institución que no existe en todos los países, en fecha reciente fue declarada inconstitucional por la Corte Constitucional de Italia, su país de origen, por contrariar garantías esenciales, y fue eliminado en Argentina y Uruguay, sin producir ninguna alteración en la recaudación normal de los tributos…» .-
2) CSJN Fallos: 184:162; CNAFed. Sala III, fallo del 10/7/01 «B.C.R.A. c/Gañán», Autos: «B.C.R.A. -Resol. 252/00 c/Romero Diaz, José Ignacio o Romero, José Ignacio s/ejecución fiscal». voto Dres. Mordeglia – Argento. 06/12/2001.- Nro. Exp.: 37.145/00.-
3) CNAFed., Sala IV, fallo del 8-8-06 autos «PESQUERA LEAL SA -RQU c/SAGPyA Resols. 379/99 – Resol. 462/04 (Expte. administrativo 800-11409/97 PS)»
4) Comadira, Julio R. y Canda, Fabián O. «LA CS REAFIRMA EL CONTROL JUDICIAL DE OFICIO DE LAS NORMAS. ‘BANCO COMERCIAL DE FINANZAS’, UN FALLO EN LINEA CON ‘MILL DE PEREYRA’ «, EL DERECHO, Diario 11.121, del 1-11-04; A.M.M-R.R.C. «CONTROL DE OFICIO DE LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LAS NORMAS», DJ, 2004-3, pág. 675.-
