Por Juan Gustavo Salthú
Sumario:
1.- El artículo 41 de la Constitución Nacional como divisor de competencias compartidas entre el Estado federal y las provincias.-
2.- Doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación dentro del marco de la Ley 24.051.-
3.- Proyección del tema, a partir de la vigencia de la Ley 25.612.-
4.- La regulación de la competencia judicial en la nueva Ley General del Ambiente Nº 25.675.-
5.- Conclusión.-
1.- El artículo 41 de la Constitución Nacional como divisor de competencias compartidas entre el Estado federal y las provincias.-
El Derecho Ambiental “se erige hoy como una nueva disciplina jurídica que busca –tal vez con algún retraso- proteger un bien que nos resulta común a todos: el medio ambiente.- Este bien que es actual, lo debe ser también para “nuestra posteridad”, pues existe una estrecha relación entre lo humano y su hábitat natural.- Ambos se justifican y se complementan entre sí, de modo que corresponde a aquél, en atención a su raciocinio, conservar a éste para poder preservarse a sí mismo …”[1].-
Este pensamiento quedó expresamente reconocido a partir de la reforma constitucional de 1994, que en su artículo 41 lo define como el derecho de todos los habitantes a gozar de un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes en forma sustentable; es decir, “sin comprometer las de las generaciones futuras”, imponiéndole a su vez al Estado el deber de preservarlo.-
Párrafo seguido, se introduce un verdadero deslinde de competencias entre el Estado federal y las provincias en materia ambiental. Estipulando el artículo 41 que corresponde al orden nacional dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias las necesarias para complementarlas.-
Al respecto, señala Bidart Campos que como una especie de reenvío al artículo 75, inciso 12, el precepto ambiental en cita “prescribe que las normas del Estado federal no alteran las jurisdicciones locales; o sea que según la Constitución, estamos ante normas de derecho común”[2].-
Concluyendo el autor citado que el sistema de derechos de la Constitución federal obliga a la Nación a establecer los presupuestos mínimos y normas complementarias ambientales, sin que las provincias puedan disminuirlo, pero contrariamente podrán mejorarlo y ampliarlo[3].- En otras palabras, sostiene el citado autor que, según su “punto de vista: el Estado federal dicta normas mínimas que son un piso, y las provincias quedan habilitadas a colocar un techo más alto para complementarlas.-
A su vez, se ha sostenido que para evitar los conflictos de competencia que surgirán a partir de la nueva redacción dada al artículo 41, elevando la problemática ambiental a materia de protección constitucional, requerirá “una tarea en distintos tiempos”. Debiéndose “dictar una suerte de ley general, cuyo contenido tratase fundamentalmente sobre las siguientes cuestiones: política ambiental argentina (grandes lineamientos y principios). Instrumentos de la Política Nacional del Ambiente. Autoridad de aplicación. Determinación de competencias. Procedimiento para la resolución de conflictos interjurisdiccionales”[4].-
En suma, frente a uno de los mayores problemas que enfrenta cualquier Estado federal, respecto de la distribución y deslinde de competencias en razón del territorio y la materia, “en la esfera ambiental, esta cuestión se magnifica por la dificultad de imponer límites geográficos o políticos a los fenómenos ambientales o ecológicos”[5] .-
2.- Doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación dentro del marco de la Ley 24.051.-
Frente a casos concretos de presunta comisión de hechos que podrían haber afectado a las personas o al ambiente, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha abordado el tema, dentro del marco de la Ley 24.051, resolviendo contiendas negativas de competencia entre la Justicia federal y la ordinaria provincial en dos casos que consideramos relevante merituar, por cuanto justamente tienen por eje de resolución del conflicto su potencial efecto contaminante interjurisdiccional.-
El primero de ellos considera que: “Es competente la justicia federal para investigar la presunta comisión de delito de contaminación del medio ambiente, provocados por fábricas ubicadas en el Partido de Avellaneda, que arrojan sus desechos industriales en las aguas del Riachuelo, pues el curso de las mismas, al arrastrar los residuos, afecta distintas jurisdicciones –Capital Federal, Provincia de Buenos Aires y República Oriental del Uruguay- lo que determina la aplicación de la ley 24.051 que surte, en virtud de su art. 58, la competencia federal”[6].-
Contrariamente, resolvió la Corte Federal que: “Es competente la justicia local –en caso, la Provincia de Buenos Aires- para entender en el secuestro de materiales con restos derivados de hidrocarburos, arrojados dentro de un contenedor para residuos domiciliarios, si no se acredita en la causa que los desechos secuestrados pudieran haber afectado a las personas o al ambiente fuera de los límites de la provincia en que fueron hallados, pues al no presentarse algunos de los supuestos de excepción contemplados en el art. 1 ‘de la ley 24.051… no obstante tratarse de ‘residuos peligrosos’ por estar incluidos en la categoría Y –9 del Anexo 1 de la ley citada-, debe considerarse aplicable la ley provincial 11.720 en virtud de lo establecido por el art. 41 de la Constitución Nacional, el cual deslinda las competencias entre Nación y Provincias, sin que la atribución de facultades al Gobierno Federal pueda alterar las jurisdicciones locales (Del dictamen del Procurador General que la Corte hace suyo)”[7].-
Para arribar a esta conclusión, resultan prescindentes las normas que sobre competencia originaria de la Corte Suprema de Justicia de la Nación contienen los artículos 116 y 117 (ex 100 y 101 C.N.), en razón de las personas demandadas (provincia), resolvió el Máximo Tribunal que a pesar de ello, en materia ambiental: “No corresponde a la competencia originaria de la Corte Suprema de Justicia… dado que se han puesto en tela de juicio cuestiones concernientes al derecho público local y de la competencia de los poderes locales, como lo son los concernientes a la protección ambiental, el litigio no corresponde a la instancia originaria del tribunal, pues el respeto de las autonomías provinciales requiere que se reserve a sus jueces el conocimiento y decisión de las causas que, en lo sustancial versan sobre aspectos propios del derecho provincial dictado en uso de las facultades reservadas a las provincias. … trae aparejado que sean las autoridades administrativas y judiciales del Estado de la Provincia de Buenos Aires las encargadas de valorar si la obra proyectada afecta aspectos tan propios del derecho provincial, como lo es todo lo concerniente a la protección del medio ambiente. En efecto, corresponde reconocer en las autoridades locales la facultad de aplicar los criterios de protección ambiental que consideren conducentes para el bienestar de la comunidad para la que gobiernan, como asimismo valorar y juzgar si los actos que llevan a cabo sus autoridades, en ejercicio de poderes propios, afectan el bienestar perseguido”[8].-
Por otra parte, ha predominado también un criterio restrictivo en la apertura de la competencia federal en razón de la materia, en tanto los hechos no encuadren taxativamente dentro de los supuestos previstos por los Anexos I y II de la Ley 24.051, habiendo señalado la Corte que: “Para la configuración de ilícito es necesaria la existencia de alguno de los desechos indicados en el Anexo I, o que posean algunas de las características indicadas en el Anexo II”, como condición de apertura de la competencia federal, ya que en caso contrario la causa “corresponde a la justicia ordinaria” [9] .-
Contrariamente, apartándose del dictamen del Procurador que había entendido que si “los elementos de convicción reunidos no permiten determinar con certeza si las muestras de los desagües de la fábrica investigada se encuentran alcanzadas por ley 24.051 … corresponde al magistrado provincial…”, sostuvo la Corte la competencia de la justicia federal a los fines del peritaje tendiente a comprobar la peligrosidad de los residuos en cuestión[10] .-
3.- Proyección del tema, a partir de la vigencia de la Ley 25.612.-
A partir de la promulgación de la Ley 25.612[11], ha dejado establecido, en su artículo 55, que: “Será competente para conocer de las acciones que derivan de la presente ley la justicia ordinaria que corresponda”, generando con ello una nueva controversia sobre el tema, ya que el artículo 60 de la ley citada expresamente deroga a la Ley 24.051.-
Interpretando el precepto anteriormente citado, los tribunales de grado han resuelto que: “Más allá del criterio que ha venido sosteniendo este Tribunal respecto de la cuestión discutida (ver causa 33.768, ‘Rodríguez’, RTA. 16/08/2002, Reg. 829 y sus citas, entre otras), lo cierto es que a la luz de la nueva normativa que rige la materia de gestión integral de residuos industriales y de actividades de servicios –Ley 24.612-, ha quedado zanjada definitivamente la cuestión referente a la competencia para entender en las acciones que derivan de la referida ley, estableciendo que entenderá en estos casos la justicia ordinaria que corresponda (artículo 55 de la Ley 25.612)”[12].-
Por el contrario, a partir de la sanción de la norma en cuestión, la Cámara Federal de Apelaciones de Comodoro Rivadavia escindió la problemática en la competencia, según el hecho se trate de materia civil o penal, señalando que: “Tal como quedó promulgada la nueva ley –con las observaciones que se le formularan- sólo puede concluirse que su Art. 55 precisa exclusivamente la competencia civil, debiendo todas las acciones de esa índole, ante hechos que de alguna manera afecten el medio ambiente relacionados con los residuos y actividades allí previstas, ser conocidas y resueltas por la justicia ordinaria.- Que sin perjuicio de ello, en materia penal, resulta razonable interpretar que la observación de las disposiciones de ese orden lleva implícito la de la norma referida a las acciones que forzosamente las acompañan, manteniendo –por tanto- su vigencia la previsión del Art. 58 de la ley 24051 que atribuye el conocimiento de las conductas descriptas en sus Arts. 55 a 57 de la justicia federal”[13].-
4.- La regulación de la competencia judicial en la nueva Ley General del Ambiente Nº 25.675.-
La nueva ley 25.675, que fuera publicada en el Boletín Oficial el 26/11/2002, establece específicamente en su art. 7º, la competencia federal en los casos en que el acto, omisión o situación generada provoque efectivamente degradación o contaminación de los recursos ambientales interjurisdiccionales.
Por su parte, la Constitución Nacional no atribuye a la calidad interjurisdiccional de un recurso ambiental afectado por la degradación o contaminación, eficacia suficiente para habilitar la competencia federal, que es de excepción (art. 75, inc. 12 de la Constitución Nacional).
Contrariamente, tal como anteriormente señaláramos, la Constitución dispone simplemente que intervendrán los tribunales de la Nación cuando la causa se suscite entre dos o más provincias; entre una provincia y los vecinos de otra o entre los vecinos de diferentes provincias (art. 116 de la Constitución Nacional).
Mientras que el propio art. 41 de la Constitución Nacional aclara que las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección que dicte la Nación no alterarán las jurisdicciones locales.
Sin embargo, diversas leyes, como ser las de defensa agrícola 3708 del 22/9/98 (art. 20) y 4863 del 28/9/1905 (art. 9 y 16) y las de policía sanitaria animal 3959 del 5/10/1900 (artículos 1 inc. 3, y 33) y 15.945 del 2/11/61 y 17.160 del 2/2/67, atribuyen explícita o implícitamente competencia a los jueces federales en materias que también son de daño ambiental.
Los legisladores y la doctrina fundaron esa atribución específica de la competencia en la facultad federal de reglar el comercio interprovincial e internacional que tiene el Congreso (Constitución Nacional, actual art. 75. inc. 13).[14]
A título de ejemplo, advertimos que en el caso de la ley de defensa agrícola 3708, la atribución de la competencia al juez federal se fundó específicamente en la facultad federal de reglar el comercio interprovincial e internacional que tiene el Congreso (Constitución Nacional, art. 75 inc. 13), en este caso no cabe duda de que los daños ocasionados por langosta, que la ley tiene por finalidad combatir, es una plaga interjurisdiccional.[15]
Mientras que la ley 24.051 de residuos peligrosos no impuso la competencia federal a recursos ambientales interjurisdiccionales, sino simplemente a los residuos peligrosos destinados a transportarse fuera de una provincia o que pudieran afectar a las personas o al ambiente más allá de los límites de la provincia en que se generasen, o respecto de los cuales resultare conveniente regular bajo medidas uniformes en toda la República.[16]
5.- Conclusión.-
Resumiendo, tenemos que a partir de la vigencia del art. 7º de la ley 25.675 citado, a los fines de determinar la competencia en materia ambiental, deberá estarse a la posibilidad de contaminar el recurso en forma interjurisdiccional[17], con el objeto de determinar la intervención de la justicia local o federal.-
Conclusión a la que arribamos sin dejar de advertir las dudas que ello ha generado en la jurispru-dencia, al momento de interpretar la proyección que al tema le otorga la Ley 25.612.-
Por ello, es de esperar que en un futuro la Corte Federal dirima la cuestión, otorgando certeza sobre el tribunal competente, en los casos de aplicación del Derecho Ambiental, conforme el bien jurídico a tutelar y el ámbito de extensión del daño (provincial, nacional o internacional).-
[1] Autos “FUNDACIÓN FAUNA MARINA c/ MINISTERIO DE PRODUCCIÓN DE LA PCIA. DE BS. AS. s/ Amparo”, Juzg. Federal Nº 2, Mar del Plata, sentencia del 5/8/96.-
[2] Bidart Campos, Germán J., “EL ARTICULO 41 DE LA CONSTITUCIÓN Y EL REPARTO DE COMPETENCIAS ENTRE EL ESTADO FEDERAL Y LAS PROVINCIAS”, DJ 1997-2, pág. 709.-
[3] Bidart, Campos, Germán J., obra citada en Nota 1, con remisión al Tomo V de su “TRATADO ELEMENTAL DE DERECHO CONSTITUCIONAL ARGENTINO”, “El sistema de derecho y el constitucionalismo provincial”, Ed. Ediar, Buenos Aires, 1994.-
[4] Sabsay, Daniel Alberto, “EL ARTICULO 41 DE LA CONSTITUCIÓN NACIONAL Y LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS NACIÓN-PROVINCIAS”, DJ 1997-2, pág. 783.-
[5] Preuss, Federico y Walsh, Juan Rodrigo; “LOS PRESUPUESTOS MINIMOS Y LAS COMPETENCIAS AMBIENTALES”, DJ 1997-2, pág. 923.-
[6] CSJN, causa “Zamora, Federico”, del 18/07/95. Contienda negativa de competencia entre el Juzgado Federal Nº 1 de La Plata y el Juzgado Federal Nº 3 de Lomas de Zamora.- Concordantemente, había resuelto con anterioridad ante la mera posibilidad de daño interjurisdiccional que: “Al derivar los arroyos Don Mario y Chacón sus aguas en el Río Matanza, el que a su vez es tributario del Reconquista, cabe la posibilidad de que el perjuicio ocasionado por la eliminación de esos residuos trascienda del ámbito provincial… corresponde a la Magistrado Federal que previno, continuar con la investigación”; CSJN, autos “Cuenca Río Matanza”, 4/5/95, contienda de competencia entre el Juzgado Federal Nº 1 de Morón y Juzgado en lo Criminal Nº 10 de Morón.-
[7] CSJN, causa “Lubricentro Belgrano”, del 15/02/1999. Contienda negativa de competencia entre el Juzgado Federal Nº 1 de La Plata y el Juzgado Criminal y Correccional Nº 6 de Banfield.-
[8] CSJN, causa “Roca Magdalena c/ Pcia. De Buenos Aires” – 1995.-
[9] CSJN, causa “Forbat SRL c/ SENASA”, del 10/05/1994. Contienda de la competencia entre el Juzgado Criminal y Correccional Nº 10 de San Isidro y Juzgado Federal San Isidro.-
[10] CSJN, causa “Gradín Jorge Vicente”, del 28/02/1995. Contienda positiva de competencia entre Juzgado Federal Nº 2 de San Isidro y Juzgado Criminal y Correccional Nº 4 Zárate.-
[11] B.O.: 29/07/2002.-
[12] Cámara Criminal y Correccional Federal Sala Iª, causa 34.559 “Transporte Petrolera Capital s/competencia”, del 3/9/2002.-En el mes inmediato anterior, dicha sala, en la causa 33.768 en cita, autos “Rodríguez, Patricia y otros s/procesamiento”, del 16/08/2002, se había declarado incompetente para entender por considerar que más allá de que los materiales secuestrados podrían ser considerados residuos peligrosos por hallarse incluidos en la norma citada, de las demás constancias probatorias recabadas en la causa no surge que esos derechos pudieran afectar a las personas o al ambiente fuera de los límites de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. … De este modo, no se desprende de lo expuesto que se encuentre habilitada la competencia de este fuero de excepción, toda vez que no se advierte, de momento, algún interés federal comprometido.-
[13] Expte. 17.157, “Sum. Inst. av. S/psta. Ley 24.051, Clínicas, Sanatorios y Laboratorios … Trelew” – Cám. Fed. Ap. Comodoro Rivadavia (Chubut) del 6/11/2002.-
[14] Intervención de Joaquín V. González en el debate de la ley de policía sanitaria animal 3959 Diario Ses. Dip. 44, tº 1, año 1900.
[15] El Dial. com., Suplemento Ambiental, Ley General del Ambiente comentada por Mario F. Valls. Editorial Albremática.
[16] C. 547 XXXV- “Lubricentro Belgrano s/infr. Ley 24.051” Fallo: CSJN 15/2/2000 D 6 XXXVI O- “Desler S.A. c/ Buenos Aires, Provincia de –Secretaría de Política Ambiental- s/Medida cautelar” CSJN- 21/11/2000; Valls, Claudia F. Y Valls Mario F. “Se reglamentó la ley de residuos peligrosos, ¿otra ilusión perdida?” La Ley, año LVII, Nº 94, 18/5/93, t. 158, p. 1065/1070 Valls, Mario F. “Residuos peligrosos, le ley 24.051 sólo norma los que su artículo 1º somete taxativamente a la competencia federal”, J.A., marzo de 2001.
[17] El concepto de recurso ambiental fue puesto en boga por el Pacto Federal Ambiental suscripto en la ciudad de Buenos Aires el 5 de junio de 1993. Hasta ahora no ha merecido mayores comentarios doctrinarios, pero es un concepto claro, que reivindica la calidad de recurso del ambiente, o sea de su capacidad de satisfacer requerimientos humanos. Frecuentemente se trata al ambiente como una restricción o limitación que muestra una dificultad para el uso y goce de otros recursos. El reconocimiento de esa calidad de recurso da a la gestión un sentido positivo estimulante que legitima para accionar a quien tenga derecho a su uso y goce y a quien disminuya o impida ese uso y goce para ser demandado.
