PROYECTO DE INVESTIGACIÓN.-
Por Juan Gustavo Salthú.-
MERCOSUR: Dirección opuesta que imponen las divergentes políticas de subsidios y otros estímulos a las exportaciones.-
I.- DESCRIPCIÓN ANALÍTICA DEL TEMA:
Desde la suscripción del Tratado de Asunción de 1991, la puesta en marcha plena del mismo se ha visto demorada -entre otras razones- por divergentes políticas de subsidios y otros estímulos a las exportaciones, lo que nos lleva a plantearnos como objeto de investigación los siguientes contenidos:
1.- Finalidad del Tratado de Asunción de 1991.-
2.- Carácter distorsivo de los incentivos a la exportación dentro del comercio intrazona.-
3.- Incompatibilidades declaradas por el Tribunal Arbitral del MERCOSUR en sus laudos 2º y 9º.-
4.- La materia tributaria y el objetivo declarado en el art. 7º del Tratado MERCOSUR.-
5.- Inoponibilidad entre partes de la exceptio non adimpleti contractus («excepción de inejecución»).-
6.- La vía procesal de la reconvención.-
7.- Conclusión.-
II.- ANTECEDENTES:
Para llevar adelante el estudio, en base a los propósitos, principios e instrumentos declarados en el capítulo I del Tratado de Asunción constitutivo de un mercado común entre la República Argentina, la República Federativa de Brasil, la República del Paraguay y la República Oriental del Uruguay, deberemos recopilar información tendiente a acreditar cuáles han sido los objetivos del Tratado, la frustración o demora en el cumplimiento de su finalidad y en concreto, la incidencia negativa que han tenido las divergencias políticas que los Estados parte han mantenido en el otorgamiento de los denominados subsidios y estímulos a las exportaciones.-
Como fuente de información consultable en Internet (www.infoleg.mecon.gov.ar), se reflexiona a partir de lo acordado entre las partes contratantes, en base a lo decidido por el Consejo del Mercado Común del MERCOSUR en las Decisiones:
Nº 10/94 (armonización para la aplicación y utilización de incentivos a las exportaciones por parte de los países integrantes del MERCOSUR) y
Nº 31/00 (relanzamiento del MERCOSUR-incentivos a las inversiones a la producción y a la exportación, incluyendo zonas francas, admisión temporaria y otros regímenes especiales).-
Los precedentes del Tribunal Arbitral en su:
- a) segundo laudo del 27/9/99, a instancias de la República Argentina contra la República Federativa de Brasil, cuestionando subsidio a la carne de cerdo producida en Brasil para su exportación intrazona (DJ 2003-3, pág. 1016, comentado por Diego F. Miceli, «MERCOSUR: EL TRIBUNAL ARBITRAL Y SU SEGUNDO LAUDO»);
- b) noveno laudo del 4/4/03, a instancias de la República Argentina, cuestionando el Régimen de Estímulo a la Industrialización de Lana del Uruguay (Suplemento La Ley, Revista Nº 34 del CPACF, abril 2004, pág. 25, comentado por Alejandro Daniel Perotti, «NOTA INTRODUCTORIA SOBRE EL NOVENO LAUDO DEL TRIBUNAL AD-HOC DEL MERCOSUR»);
- c) declaraciones del canciller Rafael Bielsa según entrevista que le realizara el Colegio Público de Abogados de Capital Federal, «HACIA UN `NUEVO´ MERCOSUR» (Revista del CPACF Nº 75, abril 2004, pág. 10);
- d) Resolución M56/02, B.O. 12/4/02, dada en el expte. 321-000067/02 del Registro del Ministerio de Economía, que reduce en un 50 % la alícuota correspondiente a los reintegros a la exportación de todas las posiciones arancelarias de la Nomenclatura Común del MERCOSUR;
- e) Procedimiento de quejas y consultas sobre prácticas desleales de comercio aplicables durante el período de transición MERCOSUR/CMC/DEC Nº 03/92.-
- f) Winkler, Dora Paula, «LOS REINTEGROS ADUANEROS COMO INSTRUMENTOS DE FOMENTO», E.D., T. 104, pág. 873.-
Como información pendiente de recolección, será necesario:
Tomar conocimiento de la materia de controversia que contienen las resoluciones del Tribunal Arbitral del MERCOSUR en sus laudos 1 y 3 a 7, con el objeto de llevar adelante un cotejo con lo decidido en los laudos 2 y 9, estableciendo una categorización de la problemática que con mayor asiduidad lleva a conflicto entre los Estados firmantes del Tratado de Asunción.-
Trabajar sobre un estudio de costos que contemple una actividad específica.- En nuestro caso, tomaremos la industrialización de productos pesqueros, por ser ésta la actividad exportadora de mayor relevancia económica dentro de la ciudad de Mar del Plata, Pcia. de Bs. As.- Acompañamos a este trabajo el estudio de costos de la anchoa salada que nos facilitara la CAMARA ARGENTINA DE INDUSTRIALES DE PESCADO, con sede en Banquina Puerto Mar del Plata, que incluye los impuestos y reintegros que gravan esta producción.-
Ampliar bibliografía citada en el punto VIII.-
III.- FUNDAMENTOS:
El MERCOSUR (Mercado Común del Sur) integrado por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, resultante del Tratado de Asunción del 26/3/91, mantiene dentro de sus objetivos la integración económica y el desarrollo de un mercado común entre los países integrantes.-
Sin embargo, este proceso lo vemos demorado como consecuencia de conflictos políticos e insuficiencias de infraestructura jurídica.-
Es la primera controversia la que nos lleva a investigar la dirección opuesta que generan los disímiles intereses regionales, con las asimetrías propias que imponen las economías de sus países miembros.-
Al momento de plantearnos este proyecto de investigación, han transcurrido 10 años desde que el periodista económico Roberto H. Cachanosky advirtiera desde su columna en el diario «El Cronista» del 10/3/94, que los empresarios de los países embarcados en estos procesos se entusiasman con ellos siempre y cuando la apertura resulte favorable a sus expectativas de exportar, pero reniegan de ellos cuando tienen que sufrir la competencia de los productos importados de los otros países.- A lo que se ha agregado la dispersión arancelaria, con diversas protecciones a distintos sectores industriales, especialmente por parte de Argentina y Brasil.-
Sin embargo, actualmente la problemática lejos se encuentra de haber sido superada.- Contrariamente, se constituyó en la materia a resolver por el Tribunal Arbitral del MERCOSUR en su laudo 9, en el que la República Argentina cuestiona a Uruguay en cuanto este país bonifica las exportaciones de los productos industrializados de lana, mediante la ley uruguaya 13.695 del 24/10/68 y decretos complementarios, otorgando un incentivo a la exportación que el país denunciante considera prohibido en el comercio intrazona, de acuerdo a lo dispuesto por la normativa del MERCOSUR (Decisión CMC 10/94).- Conducta que consideramos contradictoria, en tanto la Argentina por su parte otorga intrazona los denominados «estímulos a la exportación» regulados por la L. 22.415 (reembolsos, art. 827 C.A., reintegros, art. 825 pto. 1) C.A. y drawbacks, art. 820 C.A.), consistentes en la restitución total o parcial de los importes que hubiere pagado el productor en concepto de tributos interiores por la mercadería que se exportare para consumo a título oneroso, o bien, por los servicios que se hubieren prestado con relación a la mencionada mercadería (actualmente dentro del MERCOSUR el régimen se encuentra legitimado en base a la Resolución M56/02, B.O. 12/4/02, dada en el expte. 321-000067/02 del Registro del Ministerio de Economía, más allá de que reduzca en un 50 % la alícuota correspondiente a los reintegros a la exportación de todas las posiciones arancelarias de la Nomenclatura Común del MERCOSUR).-
IV.- OBJETIVOS GENERALES Y ESPECIFICOS:
La práctica contradictoria que asumen los Estados parte de reclamar la supresión de beneficios cuando ellos mismos de una u otra manera los otorgan, nos lleva a investigar como objetivo específico, su problemática y posible solución dentro del régimen de controversia.-
Advertimos que la contradicción fue señalada en el laudo 9 por Uruguay, oponiendo subsidiariamente como defensa contra la protección Argentina, la «excepción de inejecución», en tanto advierte que este país habría alterado sustancialmente las condiciones existentes con ocasión de la firma de la Decisión CMC 31/00, más allá de que el Tribunal Arbitral desestimó la defensa por considerar que su aplicación privaría de toda eficacia al Tratado, sus argumentos se ajustan a la realidad económica puesta de manifiesto por Uruguay, por lo que deberá buscarse el medio procesal a partir del cual pueda peticionarse el recíproco cumplimiento de las obligaciones asumidas por cada uno de los firmantes, dentro de un procedimiento que lleve a la mayor celeridad y eficacia.-
Como objetivo genérico o accesorio, señalamos que habiéndose acordado en el Tratado de Asunción la conformación de un mercado común, que evolutivamente implica la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre los países, citando entre otros, la eliminación de los derechos aduaneros y restricciones no arancelarias a la circulación de mercaderías y de cualquier otra medida equivalente (T.A. art. 1º), para ello indudablemente será necesaria la coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales entre los Estados parte que incluyen la materia tributaria respecto de la cual se acordara que «En materia de impuestos, tasas y otros gravámenes internos, los productos del territorio de un Estado Parte gozarán, entre los otros Estados Partes, del mismo tratamiento que se aplique al producto nacional» (T.A., art. 7º).- Integración fiscal que se arriesga entre las partes a partir de imposiciones absolutamente distantes en el IVA o el ICMS + ISS.- Parece excesiva la tasa de 3 % superpuesta al 23 % ya aplicado en Uruguay e imposible de soportar el 21 % argentino.- La pretendida negociación de alícuotas entre estados brasileños no promete avanzar demasiado, fracaso que podría transmitirse también al IVA comunitario.-
En ello se destaca que la Argentina otorga a los exportadores nacionales el llamado «recupero por IVA de las exportaciones», que originariamente contemplaba el art. 7º inc. d) de la L. 23.349 (B.O. 25/8/86) y actualmente, establece su art. 8º inc. d) (t.o. según L. 25.063), como «EXENCION PARA LAS EXPORTACIONES Y DETERMINADAS IMPORTACIONES», estableciendo un régimen que se compatibiliza con los estímulos a las exportaciones (art. 820 y subsgs. de la L. 22.415), imponiendo una típica «exención impositiva» con carácter devolutivo, en una práctica encontrada con el objetivo de constituir un mercado común entre los países firmantes del T.A.-
No podemos dejar de mencionar el grave conflicto que genera entre los Estados Parte del MERCOSUR el desajuste cambiario, dentro de una problemática respecto de la cual no se han acordado medidas transitorias de protección, cada vez que por una devaluación monetaria excesiva de un integrante, sufrieran perjuicios los demás, ello más allá de que esta concausa no será motivo de investigación específica.-
V.- HIPOTESIS Y MARCO TEORICO. DESARROLLO DE LA INVESTIGACION:
Advertimos que en laudo 9 se resolvió desestimar la subsidiaria «excepción de inejecución», que con sustento en el art. 60 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969 opusiera Uruguay como parte demandada, en tanto entendiera el Tribunal Arbitral que: «No tiene sentido en un proceso de integración, que se recurra a la retorsión. Por eso mismo hay mecanismos de solución de disputas que permiten la aplicación, por medio del derecho, de sanciones adecuadas. La exceptio non adimpleti contractus tiene el alcance más limitado que se pueda imaginar dentro de una organización regional que visa tornarse en un mercado común, porque en ella lo que se busca es la concreción de una situación de derecho para que sea más pronunciada aún de lo que es en el derecho internacional público».-
En tal sentido, el Tribunal entendió que el MERCOSUR ha previsto una vía específica para reaccionar frente a infracciones al mismo por los Estados parte, que deberá mantenerse dentro del sistema de solución de controversias del Protocolo de Brasilia.-
Sin embargo, no es menos cierto que el Tratado no escapa a la regla de buena fe en su interpretación como condición sine qua non de mantenimiento en el tiempo.-
De ahí que visualizamos en la reconvención o contrademanda acumulativa, en respuesta a un reclamo concreto, la acción procesal idónea para el reordenamiento de la inejecución recíproca, frente a los incumplimientos en que incurran los Estados contratantes.-
En el caso, entendemos que mal podía Argentina reclamar la eliminación del estímulo otorgado por la República Oriental del Uruguay a la exportación intrazona de artículos de tejido industrializados (fijados en un 9 % sobre el valor FOB al momento del reclamo), cuando aquélla otorga indiscriminadamente igual beneficio a todas las exportaciones intrazona efectivizadas a título oneroso, por vía de reintegro (al 50 % dentro del MERCOSUR, según Resolución M56/02).-
En razón de lo expuesto, señalamos como hipótesis la legitimidad de la vía de reconvención como modalidad ordenatoria tendiente a plantear la eliminación recíproca de todo estímulo a la importación que implique una transgresión al Tratado de Asunción, en tanto la misma no contraviene los objetivos acordados en el art. 43 del «Protocolo de Ouro Preto» en su remisión a los procedimientos establecidos en el Protocolo de Brasilia como régimen de solución de controversias, en el que los Estados -según reza su preámbulo- reconocieron «la importancia de disponer de un instrumento eficaz para asegurar el cumplimiento del mencionado Tratado -de Asunción- y de las disposiciones que de él deriven … convencidos de que el Sistema de Solución de Controversias contenido en el presente Protocolo contribuirá al fortalecimiento de las relaciones entre las partes sobre la base de la justicia y de la equidad».-
VI.- METODOLOGIA Y TECNICAS DE INVESTIGACION:
Considerando el tema propuesto, la hipótesis formulada y los objetivos fijados en la investigación, se enuncian como métodos y técnicas más adecuados para llevarla adelante, el análisis de casos resueltos por el Tribunal Arbitral del MERCOSUR, análisis de costos y entrevistas con las cámaras o asociaciones representativas del sector exportador.-
Se adjunta como primer adelanto, el estudio de costos que nos entregara la Cámara Argentina de Industriales del Pescado, sita en Banquina Puerto Mar del Plata, representativa del sector empresario abocado al procesamiento de anchoa y otros frutos de mar en salado y conserva, comprensivo del procesamiento de anchoa salada, en el que se demuestra la incidencia gráfica que los tributos internos poseen en la producción de la misma en un porcentaje del 9 %, los que en caso de exportación, son objeto de su devolución total o parcial por vía de reintegro.-
VII.- PLAN DE TAREAS:
1) Mantener entrevista con las entidades empresarias que nuclean la actividad industrial pesquera en el Partido de Gral. Pueyrredón, con el objeto de lograr un real entendimiento de la problemática del sector y el alcance que contiene el debido cumplimiento por parte del Estado de los estímulos a la exportación, frente a la rentabilidad de las exportaciones de frutos de mar intrazona a título oneroso.-
2) Cotejar aduaneramente el atraso que conlleva la devolución de reembolsos y reintegros a los exportadores de la industria pesquera.-
3) Trabajar sobre estudios de costo concretos a fin de determinar el porcentaje que contienen los impuestos internos sobre el valor FOB de la mercadería exportada.- Se acompaña a este proyecto el estudio de costos para la producción de anchoa salada.-
4) Externamente, estudiar el alcance de otros subsidios o bonificaciones que otorguen a las exportaciones de similar producto, Brasil, Uruguay y Paraguay.-
5) Conforme la bibliografía citada, estudiar su vinculación con la descripción analítica del tema.-
6) Entrar en el análisis procesal de la reconvención como instrumento eficaz para eliminar los incumplimientos recíprocos por parte de los Estados firmantes, ello ante el rechazo por parte del Tribunal Arbitral de la “excepción de inejecución”.-
7) Plazo estimado de la investigación: 6 meses (part time).- Se tiene presente que los estudios de costo ya han sido realizados por las cámaras empresarias, según hemos podido tomar conocimiento de las consultas efectuadas y que las estadísticas del pago de los estímulos a las exportaciones es información que posee AFIP-DGA.-
VIII.- BIBLIOGRAFIA:
1) Perotti, Alejandro Daniel, NOTA INTRODUCTORIA SOBRE EL NOVENO LAUDO DEL TRIBUNAL AD HOC DEL MERCOSUR, Suplemento La Ley, Revista del CPACF Nº 34, abril 2004.-
2) Estoup, Luis Alejandro, EL COMERCIO REGIONAL HOY, en Revista del Colegio Público de Abogados de Capital Federal Nº 75, abril 2004, pág. 20.-
3) Deluca, Santiago, UNION EUROPEA Y MERCOSUR, 1ra. Ed. Rubinzal- Culzoni, Santa Fe 2003.-
4) Miceli, Diego F., MERCOSUR: EL TRIBUNAL ARBITRAL Y SU SEGUNDO LAUDO, DJ 2003-3, págs. 1016/1019.-
5) Cassese, Sabino, LA CRISIS DEL ESTADO, 1ra. Ed. Lexis Nexis Abeledo- Perrot, Buenos Aires 2003.-
6) Farinella, Favio, MERCOSUR: EN DIRECCION OPUESTA, Ed. La Ley, Doctrina Judicial, Tomo 2000-1. Pág. 516.-
7) Carbajales, Mariano, ¿QUE ES EL MERCOSUR…?, Ed. La Ley, Doctrina Judicial, Tomo 1998-1. Pág. 687.-
8) Sola, Juan Vicente, LA SOLUCION DE CONTROVERSIAS EN EL MERCOSUR: LA COMISION DE COMERCIO, Ed. La Ley, Doctrina Judicial, Tomo 1997-3. Pág. 147.-
9) Fratalocchi, Aldo-Zunino, Gustavo, EL COMERCIO INTERNACIONAL DE MERCADERIAS EN LA ORGANIZACION MUNDIAL DE COMERCIO), Ed. Osmar D. Buyatti, 1997.-
10) Aja Espil Jorge A., LA SUPREMACIA CONSTITUCIONAL LUEGO DE LA REFORMA DE 1994, Anticipo de Anales año XL, segunda época Nº 33, Ed. Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Buenos Aires 1996.-
11) Boggiano, Antonio, INTRODUCCION AL DERECHO INTERNA- CIONAL-RELACIONES EXTERIORES DE LOS ORDENAMIENTOS JURIDICOS, Ed. La Ley, Buenos Aires 1995.-
12) Ekmekdjian Miguel Angel, INTRODUCCION AL DERECHO COMUNI- TARIO LATINOAMERICANO, (con especial referencia al MERCOSUR) 1ra. Ed. Depalma, Buenos Aires 1994.-
13) De Aguinis, Ana María.M., EMPRESAS E INVERSIONES EN EL MERCOSUR, Ed. Abeledo- Perrot, Buenos Aires 1994.-
14) Alterini, Atilio Aníbal y Boldorini María Cristina, EL SISTEMA JURIDICO EN EL MERCOSUR, Ed. Abeledo- Perrot, Buenos Aires 1994.-
15) Gros Espiell Héctor, MERCOSUR, EL TRATADO DE ASUNCION, Ed. Instituto de Estudios Empresariales de Montevideo, Montevideo 1991.-
16) Abreu Bonilla, Sergio, MERCOSUR E INTEGRACION, 1ra. Ed. Fundación de Cultura Universitaria, Montevideo 1991.-
17) Winkler, Dora Paula, LOS LLAMADOS «ESTIMULOS A LA EXPORTACION» EN EL NUEVO CODIGO ADUANERO, Revista de Derecho Comercial y de las Obligaciones, Ed. Depalma 1982, Separata 87, junio 1982.-
Juan Gustavo Salthú.-
